Het succesverhaal van de Europese eenwording, dat kort na de Tweede Wereldoorlog begon, is al lang omgeslagen in een crisisverhaal van de Europese Unie. Maar die crisis is niet uitzichtloos. Een paradigmawissel dringt zich op: het niet specifieke, onomkeerbare integratieproces moet wijken voor projectgebonden handelen dat op verbondenheid is gebaseerd. De coronapandemie zou daarvoor een goede aanleiding zijn.
Door Peter Graf Kielmansegg
‘Het zal nooit meer zijn als vroeger’ – die zin kwamen we de afgelopen weken telkens weer tegen in de culturele bijlage van de kranten. Zelfs wie hoogdravendheid wil vermijden, kan er niet omheen dat de wereld ‘erna’ een andere zal zijn dan de wereld ‘ervoor’. Dit geldt natuurlijk ook voor het Europees project. Wie van diepgang houdt, zal de vraag stellen: is het Europees project door de coronapandemie gedoemd om te mislukken, of zal het zich vanuit de geest van solidariteit gaan vernieuwen? Wie de voorkeur geeft aan nuchterheid, zal het zo formuleren: wat doet de pandemie met de Europese Unie? En wat doet de Europese Unie met de pandemie?
Die vragen moeten, zoals altijd, gesteld worden. Ze zijn onvermijdelijk. Maar er schuilt een gevaar achter de kracht waarmee de pandemie de wereld heeft getroffen: het gevaar om alleen nog het drama van dit moment te zien. En zo abusievelijk aan te nemen dat het antwoord op de vraag hoe het verder kan en moet met het Europees project, alleen gevonden kan worden in de manier waarop Europa met de coronacrisis omgaat. Dat zou een zeer gevaarlijke misvatting zijn.
De schok van de pandemie mag ons niet doen vergeten dat er aan deze recente uitdaging voor Europa een crisisverhaal is voorafgegaan, dat teruggaat in de tijd tot bijna twintig jaar geleden. De symptomen ziet iedereen, de oorzaken niet. Waarom het succesverhaal van de opbouw en de uitbreiding van de Europese Unie na ongeveer een halve eeuw is veranderd in een crisisverhaal met onzekere afloop – dat is de sleutelvraag voor alle reflecties over de toekomst van het Europees project. Pas als die vraag beantwoord is, kan er – voorzichtig – worden nagegaan welke invloed de pandemie op die toekomst zou kunnen hebben.
Maar hoe is de verbazingwekkende kentering nu precies ontstaan? Dat kan op een treffende manier – en dat is ook altijd een vereenvoudigende manier – in de vorm van een paradox worden uitgelegd: het succes van het project begon zich op een bepaald punt in de integratieontwikkeling tegen het project zelf te keren. Anders geformuleerd: het Europees project is, door zijn succes, afgedreven van de voorwaarden die eraan ten grondslag lagen.
Wat betekent dit nu, dat Het Europees project door zijn succes is afgedreven van de voorwaarden die eraan ten grondslag lagen? De paradox is duidelijk zichtbaar in de gestage uitbreiding van zes naar achtentwintig, sinds kort zevenentwintig leden. De ene Europese staat na de andere, behalve Zwitserland en Noorwegen, voegde zich in de loop van de decennia bij de Unie – en die stijging was tegelijkertijd een overweldigend succes en de oorzaak van de crisis. Hoewel de toename van zes tot achtentwintig lidstaten enorm was, is dat aantal op zich niet doorslaggevend. Wat wel doorslaggevend is, is het feit dat de toenemende verscheidenheid van belangensituaties, van politieke en culturele invloeden en van historische ervaringen het steeds moeilijker maakte om de bedoeling en de ontwikkelingsperspectieven van het Europees project in een goede verstandhouding te bepalen. De kracht van een gemeenschappelijke traditie, die grotendeels was voortgevloeid uit de herinnering aan een gezamenlijk begin, ging door alsmaar nieuwe uitbreidingen meer en meer verloren.
De oude West- en Centraal-Europese kern. Daarna het noordwesten, waarvan na de Brexit alleen Ierland en Denemarken zijn overgebleven. De landen aan de Middellandse Zee, die Italië, een stichtend lid, zijn gevolgd en in de jaren tachtig zijn toegetreden. Scandinavië, een eigen, klein continent. Het Oostblok, dat uit de gevangenis van het Sovjetimperium werd vrijgelaten. Ten slotte de Balkan. Al deze gebieden vormen op grond van geografie, geschiedenis, mentaliteit en cultuur een eigen wereld, met een eigen visie op het gemeenschappelijk project en met eigen verwachtingen van dat gemeenschappelijk project. Dit betekent dat de EU van de 21ste eeuw een statenbond met een grote, zeer grote interne heterogeniteit is. En dat raakt inmiddels zelfs het bindend fundament van de gemeenschap, zoals dat in artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) geformuleerd werd. Verstaan alle lidstaten onder democratie en rechtstaat nog hetzelfde?
Het argument dat het succes van het project zich door de voortdurende uitbreiding tegen het project zelf heeft gekeerd, kan abstract en met betrekking tot de manier van werken van de EU als volgt worden geformuleerd: hoe meer leden er kwamen, hoe noodzakelijker het werd over te stappen op meerderheidsbesluiten. Maar samen met de uitbreiding gingen ook de voorwaarden voor de toepassing van de meerderheidsregel progressief verloren. Er ontstond een veelgelaagde diversiteit, die meerderheidsbesluiten bij belangrijke kwesties onuitvoerbaar maakte. Dat bleek duidelijk uit alle crisisthema’s, gaande van de monetaire unie, over de klimaatpolitiek tot de vluchtelingenpolitiek. De EU blijft dus in wezen aangewezen op unanimiteit. Dat werkt verlammend, en toch is het absoluut noodzakelijk.
Om geen misverstand te doen ontstaan: voor alle uitbreidingen bestonden er goede redenen. Voor de grote oostelijke uitbreiding waren er zelfs heel goede redenen. Het Oostblok zou na het instorten van het Sovjetimperium vermoedelijk een heel andere, problematische ontwikkeling hebben gekend als de EU de regio niet had opgevangen. Het had een gevaarlijk onstabiele tussenzone kunnen worden, en dat zou voor Rusland en Poetin welkom zijn geweest. Maar hoe goed de redenen voor elke afzonderlijke uitbreiding ook waren: het Europees project van achtentwintig kon niet langer het Europees project van zes lidstaten zijn, geen bondgenootschap dat op weg is naar het doel dat achter de leuze ‘Steeds nauwer verbonden’ schuilging, namelijk de bondsstaat.
Het project had opnieuw gedefinieerd moeten worden. Maar er werd nooit echt ingegaan op die noodzaak. De illusie dat uitbreiding en verdieping tegelijkertijd mogelijk waren, is een soort zelfbegoocheling van de gestaag groeiende EU geworden.
Een tweede ontwikkeling, die volstrekt eigen oorzaken kent, heeft ondertussen de effecten van de groeiende interne heterogeniteit dramatisch verscherpt. Onderzoek naar het populisme heeft de golf van populistische bewegingen die door de Europese democratieën trekt (en die bewegingen niet alleen) beschreven als een ‘contrarevolutie’ tegen de globalisering. In dit verband past het woord ‘ontgrenzing’ beter bij de kwestie dan het alledaagse begrip ‘globalisering’. Die contrarevolutie, die opstand tegen de ervaring dat we zonder bescherming – zo voelt het althans – worden blootgesteld aan de wereld, heeft bijna overal in Europa geleid tot een renaissance van het nationalisme, die indruist tegen het Europees project. Voor diegenen die vrezen de rekening van de globalisering te moeten betalen, heeft de natiestaat nieuwe betekenis gekregen. De natie wordt waargenomen als een begrensde ruimte die bescherming biedt; als de enige ruimte waarin politieke medewerkingsrechten, dus democratie, en sociale zekerheden toch enigszins gegarandeerd kunnen worden.
Achter de renaissance van het nationalisme schuilt er dus een vernieuwde waarneming van de natiestaat als beschermende cocon en als plaats van solidariteit in woelige tijden. Dat er in een paar lidstaten inmiddels politieke bewegingen groot geworden zijn, waarvan het nationalisme niet langer verenigbaar is met het gedachtegoed van de Unie, is de keerzijde van die renaissance.
Het was door de groeiende interne heterogeniteit enerzijds, en door de opkomende weerstand tegen ontgrenzingservaringen anderzijds dat de crisis zich begon af te tekenen. Maar de EU zelf heeft, door de laatste twee integratiestappen, de voorwaarden gecreëerd die ertoe hebben geleid dat de crisis op een bepaald tijdstip effectief is uitgebroken. Dit geldt zowel voor de invoering van een gemeenschappelijke munteenheid als voor het overdragen – binnen de Schengenruimte – van de grenzensoevereiniteit van de lidstaten aan de Unie.
Hoewel beide gebeurtenissen bedoeld waren om een nieuw tijdperk in te luiden, werden ze katalysatoren van de crisis. Ze hebben de eenwording van Europa niet bevorderd; samen met andere factoren hebben ze het Europees project meer doen wankelen dan eender welke andere crisis voordien.
Over de Schengenruimte wil ik alleen het volgende kwijt: het valt niet te ontkennen dat die constructie niet is geslaagd voor de stresstest van de migrantenstroom in 2015 en 2016. Blijkbaar had niemand de mogelijkheid van een massale migratie naar de Schengenruimte van tevoren ernstig in overweging genomen. Er werden nooit voorwaarden vastgelegd om ervoor te zorgen dat er ook in noodsituaties geen controles aan de binnengrenzen zouden zijn, en die voorwaarden zijn er tot op de dag van vandaag nog altijd niet. Er was een geestdrift van integratie aan het werk die niet volledig doordacht was. En aangezien de migratiedruk op Europa niet zal afnemen, maar eerder groter zal worden, blijft ook het dilemma bestaan waarin de Unie zich, door de constructiefouten van de Schengenzone, heeft gemanoeuvreerd.
Er moet uitvoeriger worden gesproken over het project van de monetaire unie, omdat dat een centrale rol heeft gespeeld in de ontwikkeling van de crisis. De vorm waarin dat project tot stand is gekomen, was vanaf het begin gebaseerd op illusies. Toen de aansprakelijkheid van de lidstaten voor de schulden van andere lidstaten – vooral met het oog op Duitsland – contractueel werd uitgesloten, werd in feite de veronderstelling vastgelegd dat alle eurolanden op economisch vlak in dezelfde mate zouden kunnen standhouden en ontwikkelen, omdat ze allemaal een gelijke valutawaarde en dezelfde ECB-rentevoet delen. De monetaire unie draaide zo uit op de poging om de heterogeniteit van de Europese statenunie te overwinnen door ze te negeren.
Er werd blijkbaar verwacht dat de monetaire unie alle betrokkenen als het ware automatisch naar ongeveer hetzelfde niveau van concurrentievermogen zou tillen. Die verwachting bleek niet onmiddellijk, maar wel heel gauw achteloos optimistisch te zijn. De monetaire unie kon de fundamentele voorwaarden voor haar functioneringsvermogen niet zelf creëren. De constructie die de monetaire unie was, bleek niet belastbaar te zijn. Onder de druk van de crisis werd de monetaire unie, die een aan regels gebonden stabiele muntgemeenschap als juridische basis had, geherinterpreteerd, omgevormd tot een politiek gestuurde aansprakelijkheidsgemeenschap die zich onbeperkt voorziet van goedkoop geld.
Een discussie over de vraag of de monetaire unie is mislukt, of dat ze door de kredietprogramma’s en door de ECB werd gered, is nutteloos. Hoe die vraag ook beantwoord wordt: niemand kan ontkennen dat de collaterale schade van die ‘redding’ erg groot is. Het gaat daarbij in eerste instantie niet eens om de 275 miljarden aan verloren kredieten, waarmee het faillissement van Griekenland werd afgewend. Belangrijker is dat de democratische legitimiteit van de monetaire unie werd opgegeven toen de oprichtingsovereenkomsten werden vervangen door een noodregime – een noodregime dat de meest conflictueuze operatie in de Europese integratiegeschiedenis is geworden. Wanneer we spreken over collaterale schade, moeten we er ook aan denken dat de ECB een omstreden instelling is geworden.
De conclusie luidt dat de EU door de monetaire unie in een fundamenteel dilemma verwikkeld is geraakt. De monetaire unie kan alleen als transfergemeenschap of ook als aansprakelijkheidsgemeenschap blijven bestaan. Maar dat kan ze volgens de desbetreffende grondwet niet zijn. Het integratieproject van de monetaire unie is in een kritieke zweeftoestand blijven hangen.
De soevereiniteit over de grenzen en de soevereiniteit over de munt overdragen aan de Europese Unie – het waren deze twee integratiesprongen die plotseling iets zichtbaar en tastbaar hebben gemaakt wat de promotoren van het voortschrijdende integratieproces nooit eerder ernstig in beschouwing hebben genomen: het feit dat de legitimiteits- en solidariteitsressources, die voor het Europees project ter beschikking staan, beperkt zijn. We hadden het op voorhand kunnen weten: de EU is geen legitimiteits- en solidariteitsgemeenschap die te vergelijken is met de natiestaat. Een legitimiteitsgemeenschap betekent: een gemeenschap waarin ook belastende meerderheidsbesluiten door kleine minderheden habitueel, op grond van vertrouwen aangenomen worden. Een solidariteitsgemeenschap betekent: een gemeenschap waarin lasten habitueel en op grond van vertrouwen gezamenlijk worden gedragen en waarin vooral politieke transfers van inkomsten habitueel, op grond van vertrouwen geaccepteerd worden. Dit is precies wat een intacte natiestaat doet, d.w.z. een nationale staat die niet is verscheurd door separatisten. Maar de EU heeft hier haar grenzen bereikt.
De legitimiteits- en solidariteitsressources die voor het Europees project ter beschikking staan, zijn beperkt – en dat betekent ook dat ze niet snel en eenvoudig kunnen toenemen. De Europese Unie is als democratie nauwelijks waarneembaar, omdat ze als statenbond alleen door middel van complexe onderhandelingsprocessen een politieke wil kan doen ontstaan. Om die reden beschouwen burgers de EU als een constructie waarvan de ontwikkeling, die eigen wetten volgt, nauwelijks door verkiezingen gestuurd kan worden.
Het gevoel dat de controle over het eigen land in het integratieproces verloren gaat, is wijdverbreid – ongeacht wat daar tegenin te brengen valt. Dat gevoel heeft, zoals bekend, een belangrijke rol gespeeld bij het brexitreferendum. Er bestaan mogelijkheden voor de EU om de eigen legitimiteitsressources door waarneembare prestaties te vergroten. Die bieden meer kans van slagen dan de pogingen om zich door middel van procedurelegitimiteit te stabiliseren. Maar ook zij zijn beperkt, alleen al omdat de Unie vaak de een moet nemen wat ze de ander geeft. Het blijft een feit dat de Europese Unie met weinig solidariteits- en legitimiteitsressources moet voortbestaan.
We kunnen nu terugkomen op de vraag waarmee we begonnen zijn: welke invloed zal de ervaring van de pandemie hebben op de toekomst van het Europees project? Existentiële dreigingen leiden altijd tot twee reflexen: we trekken ons terug in onszelf en we gaan om hulp vragen. In politieke termen betekent dit: de natiestaat als vertrouwde samenlevingscocon wordt belangrijker en draagt de verantwoordelijkheid voor ons overleven. Van onze buren verwachten we bijstand.
De coronacrisis is echter van die aard dat de eigen staat zijn deugdelijkheid kan gaan bewijzen, of dat juist niet doet. Maar de hulp van buiten, of die nu van staat tot staat of door de Europese statengemeenschap wordt verleend, zal onvermijdelijk niet aan de verwachtingen kunnen voldoen. Iedereen werd immers door de crisis getroffen. Alle regeringen moeten tot aan de grenzen van hun prestatievermogen gaan, en ver daarbuiten. Alle staten moeten gigantisch hoge schulden aangaan. Veel ruimte voor hulpverlening over de grenzen heen blijft er dan niet over. De ervaring van de pandemie zal op zich het Europees project dus niet sterker maken.
Maar zou een grote, enthousiaste solidariteitsinspanning het project juist nu geen flinke duw in de rug kunnen geven? Als het klopt wat er eerder werd gezegd over de toestand van het Europees project, dan kan het antwoord – hoe aantrekkelijk de vraag ook lijkt – mogelijk heel voorzichtig ‘Ja’ luiden. Europa kan van de pandemie-ervaring iets leren over de omgang met toekomstige catastrofes, over solidariteit ten tijde van catastrofes. Maar nogmaals: de aard van de pandemiecrisis beperkt de handelingsvrijheid voor grensoverschrijdende materiële solidariteit aanzienlijk. Vragen zoals welke soorten solidariteit contractrechtelijk of ook moreel raadzaam zijn, en hoe solidariteit binnen het Europees statenverbond het best, het doeltreffendst in de praktijk kan worden gebracht, zijn bovendien in hoge mate conflictueus. Dat zijn ze vooral wanneer ze niet pragmatisch, maar dogmatisch worden beantwoord.
Dat euro-obligaties de eigenlijke, de beslissende toetssteen voor Europese solidariteit zijn, is een dogmatisch antwoord. Wie hardnekkig vasthoudt aan dat antwoord, verhindert een pragmatische omgang met het solidariteitsvraagstuk. Het is een gebod voor elke verstandige politieke beleidsvoering, ook als het Europa welgezind is, dat men, wanneer de druk om te handelen groot is, niet moet beginnen waar principiële conflicten onvermijdelijk zijn, maar daar waar er kans op verzoening bestaat.
Welke vorm een Europees solidariteitsprogramma, een programma voor toekomstige Europese voorzorgsmaatregelen, waarmee de gemeenschap op de pandemie reageert, ook zou aannemen, het kan geen toereikend antwoord zijn op de crisis van het Europees project. Dat antwoord moet, zoals blijkt uit de analyse van de crisis, veel fundamenteler zijn. Het ligt voor de hand dat de maxime ‘Ga zo door’ niet langer de weg kan wijzen. Het idee van de grote sprong vooruit in de Europese bondsstaat mag dan wel intellectueel fascinerend zijn, maar het is compleet wereldvreemd. Geen enkele regering in Europa heeft die doelstelling in zijn vaandel geschreven. Geen enkel volk in Europa is met een meerderheid van stemmen tot die sprong bereid.
Maar vooral: als de hier uiteengezette diagnose klopt, d.w.z. als de crisis de diversiteit van een te groot geworden statengemeenschap en de schaarste van legitimiteitsressources voor supranationale autoriteit aan het licht brengt, dan moet een dergelijke sprong wel eindigen in een ramp. Alle crisiservaringen van de afgelopen jaren tonen dat aan.
Het is dus noodzakelijk om het Europees project opnieuw te definiëren. Daarbij moet er enerzijds worden nagedacht over de inhoud van een toekomstig Europees programma van verbondenheid, en anderzijds over de modus van dat programma. De afgelopen decennia stond integratie in feite gelijk aan de opbouw en de uitbreiding van een gemeenschappelijke Europese rechtsorde. De interne markt was het middel waarmee die uitbreiding bevorderd werd. Op institutioneel vlak was de EU oorspronkelijk inderdaad op rechtsvorming gericht. De dynamiek van de voortdurende uitbreiding van de gemeenschappelijke Europese rechtsorde, samen met een soort interne Europese ontwikkelingspolitiek moest op een gegeven moment wel op grenzen stuiten.
Dat ‘moment’ is al lang aangebroken. Het Europees project kan niet langer gelegitimeerd worden door de vorming van alsmaar nieuw Europees recht ad infinitum. Met name sceptici kunnen niet langer overtuigd worden van het historisch nut van het project. De tijd is rijp voor een paradigmawissel.
Die paradigmawissel kan omschreven worden als de overgang van een interne oriëntering naar een mondiaal perspectief. Als we ons de vraag stellen waarom de Europeanen hun statenbond in de 21ste eeuw vooral nodig hebben, dan luidt het antwoord: om zichzelf staande te houden in een wereld van egocentrische supermachten waarmee geen enkele Europese nationale staat kan concurreren; om de uitdaging van de eeuw, de migratiedruk die vooral vanuit Afrika zwaar doorweegt op het Europees continent, te kunnen doorstaan; om de seculiere taak op zich te kunnen nemen om onze wereld met kans op slagen milieuvriendelijk te maken. Dit alles vereist in hoge mate handelingsbevoegdheid naar buiten toe. Handelingsbevoegdheid naar buiten toe is wat Europa nodig heeft, maar nog niet bezit.
Wanneer we de paradigmawissel als een verandering in de modus van het eenwordingsproces trachten te omschrijven, dan biedt zich volgende formule aan: in plaats van dat ene grote project zoals het tot nu toe werd opgevat, namelijk het project van de uitbreiding van de steeds nauwer verbonden Unie, komen er nu projecten in het meervoud. De EU ziet zichzelf niet langer als een eigen historische missie, maar definieert zichzelf aan de hand van concrete, wisselende taken die samen uitgevoerd moeten worden. De manier waarop een respectievelijke taak wordt volbracht, kan dan geval per geval worden overeengekomen.
Ook supranationale autoriteit zou dan kunnen steunen op bepaalde taken en op een bepaalde termijn. Een criterium voor het uitzoeken van die taken zou dan datgene kunnen zijn wat inmiddels vaak de Europese meerderheid wordt genoemd, d.i. een meerderheid die aan Europa in z’n geheel ten goede komt. Hoe hanteerbaar dat criterium precies is, moet getoetst worden. Maar het gaat in elk geval in tegen de willekeur. Alleen al een gezamenlijk Europees debat over de vraag welke taken samen aangepakt zouden kunnen worden, samen aangepakt zouden moeten worden om ze te kunnen volbrengen, zou nieuwe impulsen geven aan het Europees project.
Als de taken die de Unie zich voorneemt verstandig en objectief worden gekozen – gezamenlijke maatregelen in geval van rampen kunnen daarbij horen -, dan kan het best zo zijn dat die gezamenlijke aanpak van concreet afgebakende en als Europees gedefinieerde taken sterkere impulsen zal geven aan de ontwikkeling van een zelfbesef van de Europeanen als Europeanen dan de stijl van al de propaganda voor het Europees integratieproject tot dusver. En de bereidheid van de staten om medewerking te verlenen aan een actieverbond dat aan een termijn gebonden is, en dit verbond ook te voorzien van supranationale autoriteit die op bepaalde taken is gericht, zou wel eens groter kunnen zijn dan de bereidheid om soevereiniteitsrechten onherroepelijk op te geven.
Projectgebonden, op verbondenheid gebaseerd handelen in plaats van niet specifieke, onomkeerbare integratieve vooruitgang – zo ongeveer kan het idee in het kort geformuleerd worden. Waar dit alles toe zal leiden, zal de toekomst uitmaken.
‘Paradigmawissel’ is een groot woord. Bovendien is het een woord dat helemaal niet lijkt te passen bij een moeizaam veranderlijke politieke constructie als de EU. Maar er zijn maar weinig tekenen die erop wijzen dat er een makkelijkere uitweg uit de crisis bestaat. Waarschijnlijk is een Europa dat zich waarmaakt aan de hand van concrete taken die alle Europeanen als gemeenschappelijk zien ook de enige kans om een nieuw, nuchter enthousiasme voor het project op te wekken.
De auteur is emeritus professor in de Politieke Wetenschappen aan de Universiteit van Mannheim.
© Alle rechten voorbehouden. Frankfurter Allgemeine Zeitung GmbH. Verschenen 19 Mei 2020, Frankfurt en ©leesmagazijn vertaling.
Prof. dr. Peter Graf Kielmansegg, geb. 1937 studeerde rechten en geschiedenis; Hoogleraar politieke wetenschappen aan de universiteiten van Darmstadt, Keulen en Mannheim 1971–2003; Gasthoogleraar aan Georgetown University Washington / DC. en het Johns Hopkins Center Bologna; President van de Heidelberg Academy of Sciences 2003-2009.
Foto: Stephan Röhl. CC BY-SA 2.0
File:Flickr – boellstiftung – Prof. Dr. Peter Graf Kielmansegg, Universität Mannheim.jpg
18. Januar 2010